鄭汴路是鄭州市區(qū)的一條主干道，河南省人民檢察院位于道路南側(cè)，對(duì)面便是當(dāng)?shù)匾惶庮H具名氣的商品房樓盤。如果站在這處樓盤的高層向南眺望，會(huì)發(fā)現(xiàn)不遠(yuǎn)處一片紅色屋頂?shù)莫?dú)棟房屋，當(dāng)?shù)厝藭?huì)告訴你，“那是村民的房子”。

這些散落在城市中的村莊，被快速發(fā)展的城區(qū)包圍，形成了城市中的農(nóng)村聚落，往往擁有密集的村民自建房屋，并普遍出租。這樣的城中村在中國的城市中并不鮮見，對(duì)它們的新一輪改造正在開啟。

7月21日，國務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》（下稱“指導(dǎo)意見”）。會(huì)議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步實(shí)施城中村改造是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，要優(yōu)先對(duì)群眾需求迫切、城市安全和社會(huì)治理隱患多的城中村進(jìn)行改造，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，實(shí)施一項(xiàng)做成一項(xiàng)。

7月24日的中央政治局會(huì)議也指出，要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動(dòng)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盤活改造各類閑置房產(chǎn)。

中央政治局會(huì)議與國務(wù)院常務(wù)會(huì)議都要求推動(dòng)城中村改造，這被認(rèn)為是新一輪城中村改造強(qiáng)力啟動(dòng)的信號(hào)。

新一輪規(guī)模有多大？

不同于以往的“棚戶區(qū)改造”，這輪城中村改造聚焦超大、特大城市。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口達(dá)1000萬以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口達(dá)500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。

目前，國內(nèi)共有7個(gè)超大城市，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。14個(gè)特大城市，分別是武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。

在房地產(chǎn)市場低迷之時(shí)決策層推動(dòng)城中村改造，無疑希望其可以激活當(dāng)前的樓市，這也是外界關(guān)注的重點(diǎn)。

城中村改造此前一直在各地推進(jìn)，一些城市已經(jīng)推進(jìn)數(shù)十年，甚至已經(jīng)度過城中村改造的高峰期。

如杭州早在2004年就頒布了《關(guān)于繼續(xù)深入開展撤村建居與城中村改造的實(shí)施意見》。2016年，杭州啟動(dòng)“主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)”，目標(biāo)是“十三五”期間基本完成主城區(qū)246個(gè)城中村改造。截至2020年，杭州市全市共啟動(dòng)266個(gè)城中村改造，基本完成主城區(qū)“城中村”改造。

近年國家部委出臺(tái)的政策文件中，多將城中村改造置于“城市更新”之下，與老舊小區(qū)改造、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)等并列于“三區(qū)一村”改造之中。國家發(fā)改委在2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)中便提到，要在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內(nèi)容的城市更新行動(dòng)。

“其實(shí)在城市更新的概念下，各個(gè)城市，以及城市中不同區(qū)域的側(cè)重點(diǎn)與方式也不一樣。比如北京東、西城區(qū)一些老舊的平房區(qū)，改造的方式早已從‘拆遷’轉(zhuǎn)變?yōu)?lsquo;申請(qǐng)式退租’，居民依據(jù)自愿原則搬入安置房，由城投公司進(jìn)行整修后進(jìn)行適度經(jīng)營。”有參與北京城市更新項(xiàng)目的城投公司負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，這樣的城市更新項(xiàng)目偏重于保護(hù)與通過綜合治理改善居民生活環(huán)境。

而此次在7月底國務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中央政治局會(huì)議層面單獨(dú)聚焦城中村改造，足見決策層對(duì)其重視程度之高。聯(lián)系到當(dāng)下房地產(chǎn)市場低迷的狀態(tài)，人們很容易將這一輪城中村改造視為“二次棚改”。

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，官方開始在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推進(jìn)城市、國有工礦、國有林區(qū)（林場）、國有墾區(qū)（農(nóng)場）等各類棚戶區(qū)改造，使其作為城鎮(zhèn)保障性安居工程的重要組成部分。特別是在“十三五”期間，棚改目標(biāo)定為2000萬套。最終，從2016年到2020年8月，全國開工改造各類棚戶區(qū)2300多萬套，超額完成目標(biāo)任務(wù)。

但此次針對(duì)超大、特大城市的城中村改造，顯然與上一輪不分城市大小、全面鋪開的棚改不同，集中于超大、特大城市也被認(rèn)為更加符合當(dāng)前中國樓市的供需關(guān)系。

上海金融與法律研究院研究員劉遠(yuǎn)舉便認(rèn)為，隨著人口向一線城市聚集，三四線城市的房地產(chǎn)市場存在庫存過剩、房價(jià)過高、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。但一線城市的房地產(chǎn)需求卻被限制。這一輪城中村改造，思路順應(yīng)人口向大城市聚集的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

同時(shí)，城中村改造也并不一定意味著“大拆大建”。

2021年，住建部曾發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》，強(qiáng)調(diào)不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20％。原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2。

城中村改造的強(qiáng)度，可能也并不像外界想象的那般劇烈，從一些城市透露的城中村改造方案中可以看到，往往是拆除重建和綜合整治并重。

如濟(jì)南就在2021年~2035年的城市更新專項(xiàng)規(guī)劃中明確提及，“以多種更新方式推動(dòng)城中村改造”，其中在二環(huán)以內(nèi)、城市建設(shè)重點(diǎn)片區(qū)和城市重大設(shè)施建設(shè)涉及的城中村采取拆除重建方式；其他一般地區(qū)的城中村，通過綜合整治方式改善基礎(chǔ)設(shè)施，消除安全隱患，增加公共服務(wù)設(shè)施，提升空間品質(zhì)，改善人居環(huán)境。

同一時(shí)間段內(nèi)，青島針對(duì)城中村的規(guī)劃是“拆除重建為主、改造提升為輔”。而成都則在2022年~2025年的城市更新規(guī)劃中提出，按照“少拆多改，注重傳承”的原則，推進(jìn)31片城中村改造。

盡管7月底以來外界已經(jīng)對(duì)于這一輪城中村改造的規(guī)模有過眾多期待，測算其年均投資體量約萬億元。不過華泰證券在研報(bào)中認(rèn)為，規(guī)模與周期上，預(yù)計(jì)城中村改造影響周期較長，短期規(guī)模不宜夸大。

特別是在當(dāng)前的房地產(chǎn)市場環(huán)境中，一個(gè)重要問題是誰來改造城中村？

誰來改造？

陳砦曾是鄭州最著名的城中村，被稱為“小香港”，也是眾多“鄭漂”來鄭后最先租住的區(qū)域。在0.6平方公里的800多棟建筑中，曾經(jīng)擠下18萬人。2012年到2016年間，鄭州曾提出三環(huán)之內(nèi)城中村全部拆遷的口號(hào)，“小香港”便在那之后逐漸消失。

與陳砦相距不遠(yuǎn)，便是金水升龍廣場，其更為人們熟知的名字是“曼哈頓廣場”，在幾年前整頓房地產(chǎn)項(xiàng)目“洋名”時(shí)更名，這是鄭州最早的城中村改造項(xiàng)目之一，由閩系房企升龍集團(tuán)開發(fā)。

“誰來操盤城中村改造項(xiàng)目，多少能看出當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)行業(yè)的變遷軌跡，2010年前曾有不少閩系房企涌入鄭州。在如今陳砦的城中村改造進(jìn)程中，占據(jù)主角的是鄭州本地房企美盛置業(yè)，這也是當(dāng)下為數(shù)不多保持健康的民營房企。”鄭州房地產(chǎn)業(yè)資深人士透露。

盡管國常會(huì)審議通過的“指導(dǎo)意見”提到，“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，但是多位房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士的共同擔(dān)憂是，還有多少房企有意愿、有能力參與城中村改造項(xiàng)目？

對(duì)于此前已經(jīng)出險(xiǎn)的房企而言，此前參與的城中村改造、城市更新項(xiàng)目仍有待盤活。截至今年6月30日，恒大參與舊改項(xiàng)目78個(gè)，其中34個(gè)位于深圳。“舊改項(xiàng)目周期較長，理應(yīng)在出險(xiǎn)后及時(shí)出手，但是位于深圳的舊改項(xiàng)目顯然相比于恒大眾多位于三四線城市的項(xiàng)目更具價(jià)值，涉及資金體量較大，加之恒大惜售，舊改項(xiàng)目出手并不容易。”有業(yè)內(nèi)人士向記者分析說。

今年4月，因?yàn)閹追菡袠?biāo)公告，深鐵置業(yè)接盤恒大深圳龍崗區(qū)四聯(lián)社區(qū)排榜村城市更新項(xiàng)目才被外界知悉，項(xiàng)目計(jì)劃總投資超過464億元。排榜村早在2016年年底便被列入《2016年深圳市城市更新單元計(jì)劃第六批計(jì)劃》，更是以近50.6萬平方米的拆除重建面積成為所處的橫崗社區(qū)最大的舊改項(xiàng)目。此前，招商蛇口、深圳市級(jí)地產(chǎn)紓困平臺(tái)安居建業(yè)也曾接盤恒大位于深圳的多個(gè)舊改項(xiàng)目。

顯然，相比于民營房企，央企、國企以及地方城投被認(rèn)為應(yīng)該在新一輪城中村改造中發(fā)揮更大作用。不過，作為廣州國資系房企越秀地產(chǎn)，面對(duì)廣州今年城中村改造投資達(dá)983億元這塊蛋糕也頗為謹(jǐn)慎。

在8月底召開的業(yè)績會(huì)上，越秀地產(chǎn)副董事長、執(zhí)行董事兼總經(jīng)理林峰坦言，城市更新項(xiàng)目的周期比較長，與一手市場不同，還涉及拆遷、回遷等問題，所以首先要控制風(fēng)險(xiǎn)。“對(duì)城市更新項(xiàng)目，我們要求的投資標(biāo)準(zhǔn)比公開市場招拍掛市場更高，如對(duì)其凈利率、毛利率要求會(huì)更高，這樣就能留足一些安全墊，以防出現(xiàn)一些風(fēng)險(xiǎn)。”

他認(rèn)為，對(duì)舊改項(xiàng)目要有評(píng)判，即拆遷的難度多大，項(xiàng)目所在地區(qū)未來有沒有發(fā)展?jié)摿Γ遣皇俏挥诔鞘挟a(chǎn)業(yè)、人口、資源、公共建設(shè)配套重點(diǎn)投放的區(qū)域。

“城中村改造雖然有極強(qiáng)的政策導(dǎo)向，但是如果房企通過招拍掛摘下城中村改造地塊，那就是企業(yè)行為，從拆遷開始，投入較多、周期較長，這也是為什么此前一些企業(yè)參與舊改項(xiàng)目時(shí)資金鏈斷裂的原因。”前述城投公司負(fù)責(zé)人告訴記者。

華泰證券在研報(bào)中認(rèn)為，目前來看，民營房企現(xiàn)金流緊張的狀況仍待緩解，地產(chǎn)銷售走弱下償債風(fēng)險(xiǎn)或進(jìn)一步上升，預(yù)計(jì)短期內(nèi)民營房企競標(biāo)城中村改造項(xiàng)目實(shí)施主體的積極性較低，但可能通過輸出代建、提供物業(yè)服務(wù)、存量商品房回購為保障房等多元化途徑參與。而龍頭國資房企，可能是未來參與城中村改造的主力。

“新一輪城中村改造，有幾個(gè)新特征，比如國企主導(dǎo)代替民企，綜合改造（比如市政和公服補(bǔ)短板）代替房地產(chǎn)單一改造，公共屬性回歸代替完全的市場化。因此，改造的資金投入非常大，而且期限錯(cuò)配很嚴(yán)重，后期不管是運(yùn)營回收資金還是賣地回收資金，周期都很長，而且存在較大的不確定性，特別是地能否賣出去。因此，解決資金問題、解決資金期限錯(cuò)配是頭等大事。”廣東省規(guī)劃住房政策研究中心首席研究員李宇嘉向記者解釋說。

在“誰來改造以及錢從哪里來”問題的背后，涉及是否還要遵循過往“征地拆遷”的開發(fā)邏輯？農(nóng)村集體建設(shè)用地能否入市？這同樣是外界對(duì)于這一輪城中村改造的期待。

原中房集團(tuán)公司黨委書記、董事長孟曉蘇對(duì)于新一輪城中村改造推動(dòng)集體土地和國有土地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”有所期待，他撰文指出：今后的“城中村改造”除了政府把土地征為國有這種傳統(tǒng)形式，還可以采取集體建設(shè)用地與國有土地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”的方式，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地充分利用。它將逐漸破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民財(cái)富成倍增值，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

國有土地上的房屋可以交易，農(nóng)村集體土地上的房屋只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這種嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房上撕開一個(gè)缺口。早在2010年，北京便曾試點(diǎn)利用集體土地建設(shè)公租房；2017年，13個(gè)城市開展集體建設(shè)用地建租賃住房試點(diǎn)。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部第三研究室副主任伍振軍對(duì)北京早期試點(diǎn)項(xiàng)目的調(diào)查，認(rèn)為其緩解了保障房建設(shè)項(xiàng)目的土地、資金壓力。“而且相比征地補(bǔ)償，村集體建設(shè)租賃房的土地收益大幅度提高。”

房票的意義

市場對(duì)于城中村改造感到興奮，不僅因?yàn)檩^大的投資體量對(duì)于投資與經(jīng)濟(jì)的提振作用，其更被視為拉動(dòng)當(dāng)前樓市低迷需求的一招。因?yàn)椴还苁墙ㄔO(shè)安置房，還是貨幣化安置，總歸會(huì)創(chuàng)造新的住房需求。

2015年，房地產(chǎn)市場同樣陷入低谷，正是因?yàn)榕锔模貏e是貨幣化安置推動(dòng)大規(guī)模棚改，最終重啟樓市。所謂棚改貨幣化安置，就是指政府部門直接以貨幣的形式補(bǔ)償被拆遷棚戶區(qū)居民，而后居民再到商品房市場上購置住房。

住建部原部長陳政高曾公開表示，棚改貨幣化安置，第一，提高了效率。老百姓從棚戶區(qū)搬出以后，就可以住進(jìn)樓房，而建設(shè)房子至少要三年甚至四年時(shí)間；第二，可以自由選擇，包括地段、樓層選擇，新房、舊房選擇，物業(yè)選擇等。

2014年全國棚改貨幣化安置比例為9％，2015年快速上升為29.9％，2016年這一比例更是上升到了48.5％。官方數(shù)據(jù)稱，2016年棚改貨幣化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫存。雖然自2017年后，住建部門不再公布全國棚改貨幣化安置比例，但其去庫存的效果可見一斑。

外界期待新一輪房票的發(fā)放在當(dāng)下可以起到類似的效果。日前，在網(wǎng)絡(luò)上流傳的《廣州市城中村改造房票安置實(shí)施辦法（建議稿）》（下稱“建議稿”）中已經(jīng)具體描述了“房票安置”的細(xì)節(jié)，這份建議稿隨后也被證實(shí)。

“房票”指的是被征收人的房屋安置補(bǔ)償權(quán)益進(jìn)行貨幣量化后，征收人出具給被征收人購置房屋的結(jié)算憑證，可以說是貨幣化安置的具體形式。

建議稿提及，“房票安置”適用于廣州市行政區(qū)內(nèi)各類城中村改造項(xiàng)目的拆遷安置工作，包括政府收儲(chǔ)、統(tǒng)籌做地和“三舊”改造等不同模式下的城中村改造項(xiàng)目。原則上各區(qū)發(fā)放的房票優(yōu)先在本轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌兌換安置，對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)房票房源不足以滿足安置需求的，報(bào)市政府研究同意后，可在廣州市內(nèi)其他區(qū)統(tǒng)籌存量房源。

房票票面金額包括基礎(chǔ)補(bǔ)償金額、政策性獎(jiǎng)勵(lì)等。在房票資金結(jié)算方面，建議稿提及，政府部門以分期支付的方式與地產(chǎn)開發(fā)商結(jié)算房票資金，被征收人完成房票購房后支付票面金額的10％，城中村土地拆遷平整后支付票面金額的20％，城中村土地出讓（劃撥）后支付票面金額的70％。參與房票安置工作的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，按照企業(yè)自愿參與原則公開進(jìn)行征集，鼓勵(lì)央企、國企和有實(shí)力的民企積極參與房票安置工作。

在這一輪樓市的下行周期中，房票并非第一次出現(xiàn)在地方政府的工具箱中。鄭州，是此輪房地產(chǎn)下行周期中，首個(gè)推行房票安置政策的省會(huì)城市。2022年6月，河南鄭州發(fā)布了大棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房票安置實(shí)施辦法。但從實(shí)際情況來看，房票政策并未帶動(dòng)市場的有效恢復(fù)。

據(jù)中指院統(tǒng)計(jì)，鄭州推出房票安置政策首月，即2022年7月，鄭州商品住宅周均銷售由6月前三周的1191套降至1016套，市場在6月傳統(tǒng)旺季銷售短暫回升后再次下滑，房票安置政策實(shí)施對(duì)成交無明顯拉動(dòng)效果。

但從解決緩解改造資金壓力的角度看，房票有獨(dú)特價(jià)值。李宇嘉解釋，一方面，房票安置不需要改造主體支付拆遷安置費(fèi)用或建設(shè)安置房；另一方面，可以拉長與入庫開發(fā)商（被拆遷人拿房票選房）的結(jié)算周期，比如簽訂銷售合同付10％，土地平整完支付20％。這樣，前期最大的一塊資金投入就解決了，再加上資金投入由市場化資金（信托、私募、更新貸等）變?yōu)楣操Y金投入（專項(xiàng)債、更新基金等），融資成本降低，這樣就極大地降低了資金壓力。

他建議可以將二手住房納入到房票安置的范疇，這樣房票對(duì)新房、二手房庫存去化有明顯的效果，也能滿足居民多樣化的居住需求，還能降低改造成本。